孔傑榮專欄－加強中美領事條約人權保障

下個月將是中美兩國簽訂領事條約三十周年。這三十年來，隨著中美關係日益密切，雙方人民互訪亦趨頻繁，《中美領事條約》使兩國政府得以保障自己國民旅遊居住於對方國家時的權益。儘管這些條約規定只有在問題發生時才受到矚目，但其實際上保障了來往兩地人民的人身安全，對於兩國在經濟、商業、教育、文化、運動領域的交流合作，功不可沒。。

但現在該是雙方檢討條約實行結果的時候了。兩國政府應有充分的檔案可供參考。我自己偶爾接觸領事爭議，在一些美國公民被中國政府羈押的案件中，受他們家人之託擔任公益法律顧問。我的經驗顯示，在美國駐北京大使館或是國務院工作、經常輪調職務的美國官員，若能更熟悉《中美領事條約》的規定和實務，對他們的工作將有所助益。當然，在針對條約棘手的條款重新談判之前，美國應先仔細分析條約過去的記錄，以及其他國家在領事協定上與中國打交道的經驗。

美國國民應會希望他們的政府澄清《中美領事條約》中第三十五條的保障︱亦即確保兩國政府有權聯繫、探視在對方領土內的本國國民。就此至少有四個重要的議題需要考慮，均與刑事司法相關。

第一個問題是，在什麼樣情況下，中國或美國必須通知對方政府，對方國民已遭到拘禁。條約僅僅規定，當遇到對方國民「被逮捕或受到任何形式的拘禁」時，政府當局應通知對方領事館。然而，在有些涉及「國家秘密」的案件，當美國國民被中國的國家安全部「監視居住」時，安全部有時未及時通知，而此類「監視居住」之限制措施，實際上可以把嫌犯單獨關押在安全部特殊的拘禁場所，時間長達六個月。中國官員偶爾會找彆扭的理由，說他們不知道「監視居住」的情形也要依條約規定通知對方領事。有鑒於此，《中美領事條約》應該明確規範此種情形，以消除疑慮。 。

因涉嫌犯罪被中國監禁的外國人，受訊時經常遭脅迫，有時還會被刑訊逼供，通常只有領事的探視才能阻止這些非法行為發生。這就涉及了第二個關鍵的議題︱通知領事以及領事開始探視的時間。就領事探視權，條約的文字相當艱澀：「最遲於主管當局通知領事館…之日起的兩天後，不應拒絕探視」，另外，關於通知對方領事館的期限，除了異常通訊問題外，條約允許四天的時間。

這意味著，在領事會見、協助聘請律師和翻譯前，犯罪嫌疑人可被拘禁長達六天的時間。但即使是這麼寬鬆的時限，中國政府仍然經常違反。直到領事到達前，犯罪嫌疑人必須獨自面對企圖迅速取得口供的審訊人員。為減少逼供的危險，最好能把通知時限縮到四十八小時，並規定領事可以在接獲通知後立刻探視。

第三個重要的議題是，在每月的領事探視中可以討論什麼？條約僅提到領事與自己國民「談話」的權利。中國的解釋很狹隘，當局通常禁止領事討論案件內容，也沒有提出任何正當依據，領事若想討論案件，在場監視的警察會加以制止。中國這種做法大幅削弱了領事探視的作用，有必要改進。

最後一個重要的問題：當中國不公開庭審時，領事官員是否有權旁聽審判？這個問題不僅出現在最近的美國石油地質學家薛鋒案，困擾著美國政府，也在前一陣子力拓公司胡士泰案中使澳洲政府傷透腦筋。和中澳領事協定類似，《中美領事條約》允許領事旁聽一切涉及自己國家國民的審判，沒有例外。此外中國法律也明確表示，只要領事協定允許領事旁聽審判，即使是在不公開的庭審，包括國家秘密案件，仍應准許領事旁聽。

過去在一些國家秘密的審判中，中國法院也曾允許領事參與，然而近年來卻開始禁止，也沒說明任何合理根據。如果美國官員把在中國被拘禁的美國國民權益當作第一要務，他們應該抗議中國將領事拒之門外的做法，並說服中國政府明確重申其義務，允許領事旁聽。

然而，即使中國同意，美國也許會有其它顧慮，不見得願意修改條約。根據對等原則，若條約改善領事權利，美國也必須給予中國領事同等的權利。但由於美國對中國間諜和國家安全的顧慮日增，美國執法機關或許不願意更迅速地通知中國領事。尤其是美國的聯邦制使遵守條約規定更加困難。美國恐怕也不想讓中國領事與案件敏感的囚犯自由地討論，或者讓中國領事旁聽不公開的庭審。兩個政府的執法機關也許看法略同。

另一個不利於重新談判條約的因素在於，《中美領事條約》中的領事權利一旦擴張，其它政府，包括台灣在內，說不定都會要求中國、美國改善現有的關於領事權利的安排。

最後，美國長期忽視《維也納領事關係公約》，對其他許多國家違反公約義務，做法令人反感，因此美國政府可能也不希望向任何國家提起領事保護這個議題。這對許許多多中國、美國和其他各國人民的權利而言，卻是非常不幸的事。


(2010-08-05 /聯合報)